糧食安全是維護經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定最重要的壓艙石。當前和今后一個時期，切實保障國家糧食安全，不斷提高糧食安全保障水平，具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。
國家糧食安全戰(zhàn)略的要點
在長期的實踐中，我們堅持走中國特色糧食安全之路，形成了一整套保障國家糧食安全的理念、戰(zhàn)略、政策和做法，確立了以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的要點是:
第一，始終堅持以我為主、立足國內的糧食安全方針。中國是人口大國，也是世界上最大的糧食生產國和消費國。盡管中國的農業(yè)資源稟賦欠佳，人均農業(yè)資源相對匱乏，但解決十幾億人口的吃飯問題不能寄希望于國際市場。這主要是基于以下幾點考慮：一是出于戰(zhàn)略考量，不能受制于人。正如習近平總書記指出“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動權，進而才能掌握經濟社會發(fā)展這個大局?？縿e人解決吃飯問題是靠不住的，如果口糧依賴進口，我們就會被別人牽著鼻子走”。二是國際貿易量有限。全球糧食貿易量約2.5~3億噸，不到我國糧食消費量的一半，其中大米貿易量3500~4000萬噸，僅相當國內消費量的1/4。三是出于外交考慮。我國進口糧食具有“大國效應”，一旦大量從國際市場采購糧食，勢必引起國際糧價大幅上漲，不僅要付出高昂代價，而且會影響我國與一些缺糧國家和發(fā)展中國家的關系，目前全球8.2億饑餓人口主要集中在這些國家。四是出于國內的考慮。目前我國農業(yè)就業(yè)人口仍有1.94億人，過多進口糧食，會沖擊國內的糧食生產和就業(yè)。我國小麥、水稻、玉米的單產水平分別是單產排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%，糧食增產仍有潛力。
糧食自給率是衡量糧食安全的主要指標。1996年，聯(lián)合國糧農組織召開世界首腦糧食峰會前夕，我國發(fā)布第一部《糧食白皮書》，提出我國的糧食自給率要保持在95%以上。后來，隨著人們膳食結構改善和蛋白飼料的需求增長，大豆進口量逐年遞增，特別是入世后，2004年我國從農產品凈出口國轉為凈進口國，必須根據(jù)新的情況有取有舍。黨的十八大以后，中央重新定義了糧食安全的內涵，進一步明確了保障國家糧食安全的優(yōu)先序，指出糧食安全的核心是口糧安全，在糧食中要重點保谷物基本自給，在谷物中要確?？诩Z絕對安全;明確了糧食安全的根基是能力安全，這包括“三個能力”，即：國內可持續(xù)的綜合生產能力、必要的儲備能力，以及對國際資源的掌控能力，要求把確保國家糧食安全的著眼點放到能力建設上來。
第二，堅持不懈提高糧食綜合生產能力。主要是靠三條：一是藏糧于地。前提是守住18億畝耕地紅線，劃定永久基本農田，同時加強旱澇保收高標準農田建設。近15年我國糧食連年豐收，只有兩個年度減產，減產幅度不超過2%，打破了以往“兩增一減一平”的怪圈，主要得益于基礎設施保障能力不斷增強。二是藏糧于技。中國增加糧食總產量，主要靠提高單位面積產量。2019年比1978年，我國糧食播種面積減少6800萬畝，但產量卻翻了一番多，主要靠單產的提高。提高單產，主要靠良種良法，靠科技進步。經過多年的不懈努力，我國糧食生產的良種覆蓋率、科技進步率、栽培管理水平、綜合機械化率都上了一個大臺階，今后仍然要堅持走科技興農、內涵發(fā)展的路子。三是優(yōu)化區(qū)域布局。不同農產品在不同區(qū)域具有不同的比較優(yōu)勢，優(yōu)化農業(yè)生產力布局，是降低農業(yè)生產成本、提高農業(yè)生產效率的重要途徑。2016年以來，我國在劃定和建設糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)方面做了大量工作，推動優(yōu)勢農產品向優(yōu)勢產區(qū)集中，使農業(yè)資源配置效率得到進一步提升。
第三，保護和調動種糧抓糧積極性。主要是“三個積極性”。一是調動農民種糧積極性。家庭承包制的確立，本身就是最大的激勵機制。進入新世紀以來，繼取消農業(yè)稅后，國家逐步建立和完善對農業(yè)的支持保護體系，加大對農業(yè)的投入，實施生產者補貼，建立最低價收購制度，加強服務體系建設，進一步保護和調動了農民生產積極性。二是調動農業(yè)科技人員積極性。我國擁有世界上人數(shù)最多、體系較為完整的農業(yè)科研和技術推廣隊伍。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，國家出臺了一系列激勵農業(yè)科研人員創(chuàng)新的舉措，推進事業(yè)單位改革，實行人員聘用制度;搭建科研成果交易平臺，開展科研成果權益分享改革試點;在強化公益性職能的同時，放活經營性服務，允許科研人員和技術推廣人員自主創(chuàng)業(yè)、持股兼職，調動了科研人員的積極性。三是調動地方政府抓糧的積極性。20世紀90年代中期，我國即建立糧食省長負責制。為了解決“產糧大縣、經濟小縣、財政窮縣”問題，中央財政從2005年開始實施產糧大縣激勵政策，加大財政轉移支付力度，同時取消產糧大縣糧食風險金、公益性基礎設施建設項目地方配套。探索建立對糧食產銷區(qū)利益補償機制。
第四，健全糧食儲備制度，暢通糧食市場流通。一是在儲備方面。管好用好“天下糧倉”，對于調節(jié)豐欠、平抑物價、保證市場供應具有不可替代的重要作用。改革開放以來，隨著糧食購銷體制改革的深入，國家不斷完善糧食儲備體系，逐步建立起政府儲備與企業(yè)儲備功能互補、中央儲備與地方儲備各負其責、政策性業(yè)務與經營性業(yè)務相互分離、儲備規(guī)模結構比較合理、運行機制較為完善的國家糧食儲備體系。二是在市場流通方面。我國糧食流通經歷了從統(tǒng)購統(tǒng)銷、調撥包干到多渠道流通，再到糧食購銷市場化的轉變歷程。目前，全國共有糧食購銷主體近10萬家，糧食加工企業(yè)幾十萬家，從糧食購銷到加工轉化基本實現(xiàn)了市場調節(jié)。三是在市場體系建設方面。我國建立了從現(xiàn)貨市場到期貨市場、從批發(fā)市場到線上交易、市場類型齊全、交易方式多樣的市場體系和四通八達的糧食物流體系，糧食流通、儲備、加工的裝備水平、技術水平不斷提高。
第五，充分利用“兩個市場、兩種資源”。為了彌補國內資源短缺、緩解資源環(huán)境壓力、調劑品種和豐欠余缺，我國從國際市場適度進口農產品是必要的，也有利于我們騰出寶貴的農業(yè)資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對安全。一是把好進口關。我國入世后，大幅度降低進口關稅，對谷物進口實行配額管理，配額內進口實行低關稅，配額外進口實行高關稅;大豆實行單一關稅管理，稅率3%。我國目前每年凈進口農產品500億美元左右，其中大米、小麥、玉米有進有出，凈進口較多的是大豆，約占進口農產品總額的80%。二是積極穩(wěn)妥推進農業(yè)走出去。自2007年中央一號文件第一次提出農業(yè)走出去以來，特別是2013年習近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，我國農業(yè)走出去步伐明顯加快，海外農業(yè)合作、投資、并購日趨活躍，合作領域從種養(yǎng)業(yè)拓展到農業(yè)全產業(yè)鏈。比如，中糧集團收購了荷蘭的尼德拉和香港的來寶集團，強化了在全球的糧食加工、物流、倉儲和貿易網絡布局;又比如，中化集團先后收購瑞士先正達和以色列安道麥公司，成為全球最大的農藥生產公司和僅次于孟山都、杜邦先鋒的第三大種業(yè)公司，產業(yè)鏈和研發(fā)基地覆蓋130多個國家。
作 者|杜鷹
來源|清華大學中國農村研究院
信息來源：清華大學中國農村研究院
