今年以來(lái)，糧食成為社會(huì)關(guān)注度最高的話(huà)題。那么，當(dāng)前我國(guó)的糧食安全狀況如何，這需要客觀全面地分析。
我國(guó)糧食安全面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)
從糧食供求角度看，總的判斷可以講兩句話(huà)，一句話(huà)是總量基本平衡，另一句話(huà)是結(jié)構(gòu)性矛盾突出。分品種看，小麥、稻谷作為口糧，可確保絕對(duì)安全。在產(chǎn)需關(guān)系上，我國(guó)小麥每年的消費(fèi)量約2400~2500億斤，近三年的平均產(chǎn)量為2600~2700億斤;稻谷每年消費(fèi)量4000億斤左右，近三年的平均產(chǎn)量為4200億斤;從庫(kù)存看，小麥、稻谷的國(guó)家?guī)齑娉湓?，小麥?kù)存夠一年的開(kāi)支，稻谷庫(kù)存夠8個(gè)月的開(kāi)支，保證市場(chǎng)供應(yīng)是沒(méi)有問(wèn)題的。大豆是恒定要進(jìn)口的，2019年更多從巴西、阿根廷進(jìn)口，中美簽署第一階段貿(mào)易協(xié)議后，已恢復(fù)從美進(jìn)口?，F(xiàn)在需要特別關(guān)注的是玉米，我們說(shuō)糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出，眼下主要是指玉米。
玉米的供求關(guān)系正在從前幾年的過(guò)剩轉(zhuǎn)為短缺。4年前，我國(guó)玉米庫(kù)存高達(dá)2.5億噸，明顯供大于求。為了解決階段性供大于求問(wèn)題，2016年，國(guó)家取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，同時(shí)調(diào)減“鐮刀灣”地區(qū)玉米種植面積，玉米產(chǎn)量連續(xù)4年減產(chǎn)。與此同時(shí)，玉米的加工轉(zhuǎn)化市場(chǎng)活躍，飼料行業(yè)由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)，淀粉加工總體擴(kuò)張，特別是玉米燃料乙醇加工轉(zhuǎn)化能力擴(kuò)張較快。在產(chǎn)需關(guān)系此消彼長(zhǎng)的帶動(dòng)下，玉米去庫(kù)存的速度比預(yù)想的要快。隨著產(chǎn)需缺口擴(kuò)大和庫(kù)存數(shù)量下降，2020年以來(lái)，東北、華北、華南地區(qū)玉米的市場(chǎng)價(jià)格從2019年底的1700~1800元/噸上漲到2200~2400元/噸。由于玉米價(jià)格上漲，玉米、小麥價(jià)格倒掛，一些飼料企業(yè)寧愿采購(gòu)小麥做原料，又拉動(dòng)了小麥價(jià)格的上漲。今年夏糧收購(gòu)進(jìn)度放緩，與農(nóng)民存在惜售心理有直接的關(guān)系。
上述情況已引起有關(guān)部門(mén)的高度重視，正在采取措施。應(yīng)該說(shuō)做好當(dāng)前玉米的保供穩(wěn)價(jià)工作是有基礎(chǔ)、有條件的。2020年全國(guó)玉米播種面積6.23億畝，比2019年擴(kuò)大了0.6%，盡管產(chǎn)量會(huì)受臺(tái)風(fēng)、草地貪夜蛾病蟲(chóng)害的影響，但影響程度有限，預(yù)計(jì)今年玉米產(chǎn)量在去年增產(chǎn)的基礎(chǔ)上基本持平。近期，為保障市場(chǎng)供應(yīng)，進(jìn)口足夠的玉米是有保障的，再加上國(guó)家儲(chǔ)備，以及國(guó)家有關(guān)部門(mén)已著手控制玉米燃料乙醇產(chǎn)能擴(kuò)張和轉(zhuǎn)化節(jié)奏，玉米供求恢復(fù)平衡是可以預(yù)期的，近期玉米價(jià)格已經(jīng)開(kāi)始企穩(wěn)。
從中長(zhǎng)期看，保障國(guó)家糧食安全面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)主要是：
需求剛性增長(zhǎng)，資源約束趨緊。影響糧食消費(fèi)需求趨勢(shì)的主要是兩個(gè)變量：一個(gè)是人口增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)未來(lái)10年我國(guó)每年新增人口500多萬(wàn)人，到2030年達(dá)到峰值的14.5億人。再一個(gè)是消費(fèi)升級(jí)。“十四五”期間，我國(guó)將進(jìn)入高收入國(guó)家行列，每年新增城鎮(zhèn)人口1000多萬(wàn)人，帶動(dòng)消費(fèi)進(jìn)一步升級(jí)。由于人口增加和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，預(yù)計(jì)到2030年前后，我國(guó)的谷物需求將達(dá)到峰值的7.1億噸，即每年需增產(chǎn)100多億斤。其中，口糧消費(fèi)穩(wěn)中略增，新增需求主要集中在飼料糧上。
另一方面，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的資源環(huán)境約束趨緊。在耕地方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)有18多億畝耕地將繼續(xù)減少，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題更加突出;在水資源方面，城鎮(zhèn)、工業(yè)、生態(tài)用水需求增加，農(nóng)業(yè)用水空間縮小;在基礎(chǔ)設(shè)施方面，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)欠賬較多，抗災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)，到2022年完成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在資金缺口;在技術(shù)進(jìn)步方面，在較高單產(chǎn)水平上進(jìn)一步突破新品種和新技術(shù)的難度越來(lái)越大，種業(yè)發(fā)展仍然存在投入不足、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化率存在水稻播種、山地機(jī)械化等方面的短板?？傮w上講，我國(guó)糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)。
結(jié)構(gòu)性矛盾突出，質(zhì)量安全存在隱患。一是從品種結(jié)構(gòu)看，稻谷產(chǎn)大于需，倉(cāng)儲(chǔ)稻谷有待消化;小麥產(chǎn)需平衡有余，但專(zhuān)用優(yōu)質(zhì)小麥供給不足，每年均需進(jìn)口幾百萬(wàn)噸;玉米產(chǎn)需長(zhǎng)期趨緊，要保持90%以上的自給率需要付出艱苦努力;大豆目前對(duì)外依存度超過(guò)80%，產(chǎn)需缺口有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。二是從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)不平衡矛盾進(jìn)一步加劇。13個(gè)糧食主產(chǎn)省中，糧食凈調(diào)出省已減少到6個(gè);11個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡省中，有9個(gè)省糧食自給率從2003年平均的97%下降到現(xiàn)在的58%;7個(gè)主銷(xiāo)區(qū)省糧食平均自給率從本世紀(jì)初的61%快速下滑到目前的24%，糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)壓力越來(lái)越大，同時(shí)也對(duì)糧食的流通和儲(chǔ)備提出了新的要求。三是從品質(zhì)質(zhì)量看，我國(guó)糧食生產(chǎn)始終存在數(shù)量與質(zhì)量的矛盾，提高復(fù)種指數(shù)、使用高產(chǎn)品種、大量使用化肥農(nóng)藥等，盡管提高了單產(chǎn)水平，但同時(shí)也造成糧食的品質(zhì)質(zhì)量不高，還給生態(tài)環(huán)境安全帶來(lái)隱患?？傮w上看，我國(guó)糧食品種大路貨多，優(yōu)質(zhì)、專(zhuān)用、綠色產(chǎn)品少，初加工產(chǎn)品多，精深加工產(chǎn)品少，不能滿(mǎn)足消費(fèi)升級(jí)和多樣化的需求。
生產(chǎn)成本高企，比較效益下降。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)三種糧食的畝均總成本呈加快上升趨勢(shì)，其中又尤以1990-1997年、2004-2014年兩個(gè)階段上升速度最快。2004-2014年，我國(guó)三種糧食畝均總成本從395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高達(dá)10.5%，其中，人工成本和土地成本年均增速分別達(dá)到12.2%和14.2%，是總成本加速上升的主要推手。與美國(guó)橫向比較，我國(guó)小麥、玉米、水稻單位面積生產(chǎn)成本分別于1995年、2011年和2013年超過(guò)美國(guó)。2015年，我國(guó)三種糧食的畝均用工量5.61個(gè)，日均工價(jià)79.7元，畝均人工成本447.2元;而美國(guó)每畝用工量?jī)H0.38個(gè)小時(shí)，盡管日均工價(jià)849元，是我們的10倍之多，但畝均人工成本322.6元，比我們還低27.9%。
2014年以后，我國(guó)三種糧食價(jià)格均超過(guò)國(guó)際市場(chǎng)，為解決價(jià)格倒掛造成的“產(chǎn)量增加、進(jìn)口增加、庫(kù)存增加”的扭曲，國(guó)家啟動(dòng)重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制改革，先后取消了棉花、油料、糖料、玉米的臨儲(chǔ)政策，調(diào)整小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，實(shí)行生產(chǎn)者補(bǔ)貼。在這一背景下，近年來(lái)，三種糧食的收購(gòu)價(jià)格總體上呈下行趨勢(shì)，而畝均成本仍在高位上緩慢上升，結(jié)果導(dǎo)致畝均收益明顯下降。2019年，我國(guó)三種糧食的畝均產(chǎn)值999.1元，比2015年下降了10%，總成本上升了1%，畝均凈收益除水稻微利外，小麥、玉米、大豆等均由正轉(zhuǎn)負(fù)。
近兩年來(lái)，各地均反映農(nóng)民種糧積極性下降，甚至個(gè)別地方出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。這些趨向性、苗頭性問(wèn)題應(yīng)引起我們的高度重視，謹(jǐn)防出現(xiàn)糧食生產(chǎn)滑坡，一旦出現(xiàn)滑坡，幾年都扭轉(zhuǎn)不過(guò)來(lái)(參見(jiàn)圖3)。
國(guó)際貿(mào)易不確定性增加，支持保護(hù)政策有待完善。有研究表明，我國(guó)要保證農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡，至少需要35億畝農(nóng)作物種植面積，而目前國(guó)內(nèi)能提供的農(nóng)作物種植面積只有25億畝，也就是說(shuō)，約有相當(dāng)10億畝種植面積的農(nóng)產(chǎn)品需要進(jìn)口，其中僅大豆進(jìn)口折面積的缺口就有5億畝。這決定了中國(guó)的農(nóng)業(yè)一定是國(guó)際開(kāi)放體系中的農(nóng)業(yè)，中國(guó)的糧食安全也必須在開(kāi)放體系中統(tǒng)籌考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)。從近期看，開(kāi)放條件下的糧食安全在兩個(gè)方面面臨挑戰(zhàn)。一是利用國(guó)際市場(chǎng)的不確定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控轉(zhuǎn)為常態(tài)化趨勢(shì)，各國(guó)增加糧食儲(chǔ)備的傾向抬頭，提高了國(guó)際糧食貿(mào)易的成本并帶來(lái)不確定性;中美經(jīng)貿(mào)摩擦同樣抬高了進(jìn)口成本，同時(shí)造成國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者和行業(yè)從業(yè)人員預(yù)期的不穩(wěn)定以及大豆及玉米種植面積的波動(dòng)。二是如何平衡國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策與國(guó)際規(guī)則。一方面，由于資源稟賦的原因，我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足，有必要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)支持保護(hù);另一方面，WTO將政府提供的服務(wù)按是否扭曲價(jià)格和貿(mào)易區(qū)分為“黃箱”和“綠箱”兩種，我國(guó)入世時(shí)亦承諾，對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)支持不超過(guò)該產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值的8.5%?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，我國(guó)如何在較低農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅和符合WTO規(guī)則的前提下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù)，這是一個(gè)需要認(rèn)真研究的課題。(本文摘選內(nèi)容)
信息來(lái)源：清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院
